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【加强城管立法 保障和服务于城市发展】
从长远角度看，需要逐步完善城市管理法律法规体系，包括设立一般法《中华人民共和国城市管理法》，修订与城市基础功能相关、与城市公共空间管理有关的法律法规，制定法律法规还有空白的管理事务相关条例和规章。
立法是为了规范执法人员和违法人员的行为。要让广大人民群众知道什么行为是违反城管法规的行为，应受到什么处罚；政府要加强宣传城市管理工作的重要性，将城市管理理念深入社会各个层面，使民意得到充分的诉求。“法无明文规定不能随意行政，法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”。城管应该立法，实现城管执法职权法定，依法行政，城管为民。法律代表的是统治阶级的意志，代表广大人民群众的利益，具有普遍的约束性和强制性。弱势不是违法的理由，生存不能危害社会，不能挑战环境。社会主义法的本质是阶级性和人民性的统一，是国家意志和客观规律的统一，是权利和义务的统一，是国家强制力保证实施和公民自觉遵守的统一。如果违法人员文明一点，自动配合一下工作，城市管理工作不是很和谐吗？为什么要逼着执法人员采取行政强制措施呢？是政府宣传不到位，还是明知故犯？还是我国立法不完善？应该是健全法制、理顺城管体制、完善城管执法机制的时候了；国外大部分城管的职能是警察在行使，有法律保障，有刚性原则；我国城管实际上执行的是公物警察权，但我国没有立法赋予相关的行政强制权、强制调查权、行政许可权……未能实现城管执法职权法定。如果没有执法主体、没有执法依据、没有实体法和程序法、没有法律法规的规定，那么如何执法？城市管理是必要的，民生有待全社会共同努力。这是历史的必然，是符合科学发展观要求的，是符合广大人民群众利益的。
城管综合执法是国发〔2002〕17文的规定，是规范性质的行政决定，明确了城管执法的体制和机制，是《行政处罚法》所确定的一项制度；有立法权的城市已经依照国家的法律、法规制定了城市管理地方性法规，城管执法是有执法主体和执法依据的；国家如果在城市管理领域立法是为了进一步规范执法人员和违法人员的权利和义务，有利于地方立法，有利于社会经济的发展，有利于和谐社会建设，有利于保护生产力、解放生产力、发展生产力，有利于增强国家的综合国力，有利于提高人民的生活水平，把我国建设成为一个富强、民主、文明的国家。
城市管理的职能有很多，涉及城市规划、市容环境卫生、城市绿化、市政工程、公用事业……太多了。我国应该移植资本主义国家先进的城市管理理念、先进的立法理念，结合中国的国情，健全法制、理顺体制、完善机制，建立与城市经济发展相适应的城市管理体制和城管执法机制。为什么要立法呢？因为行政执法机关是法律的产物，依照宪法和法律的规定，行使国家行政权能的机关才是行政机关。任何行政体制和机制都需要法律法规的规定或法律法规的授权，这就是依法行政、依法治国的总体要求。
【 城市管理领域亟待立法】
目前城市管理疲软在全国带有普遍现象，暴力抗法事件时有发生，社会影响极坏。一则是因为国家立法不作为，没有一部完整的《城市管理法》、《相对集中行政处罚法》、法律体系不完善。“法无明文规定不能随意行政、法无明文规定不为罪、法无明文规定不处罚”；二则是没有落实城管体制和城管执法机制；三则是中国向来是人治，而不是法治。人在治在、人走治走，以权代法、无为而治；四则是因为缺乏公众参与、民主监督不到位。五则是需要一支优秀的立法队伍和一支优秀的公务员队伍。可以这么说，我国的很多行政法规有待于升格为法律，我国的立法和地方立法相当滞后，法律、法规太抽象，缺乏有力而翔实的法条作支撑。
加强城市管理、建设美好家园，努力构建和谐城管，法治城管，营造与城市经济社会发展相适应的城管体制和执法机制，促进城市管理又好又快发展；积极打造创业城市、宜居城市、和谐城市，为人民群众提供一个宜居宜业的优良环境是符合科学发展观要求的。
建议国家早日出台《城市管理法》、《相对集中行政处罚法》，落实城管体制和城管执法机制，依法行政，城管为民，实现城市管理职权法定。
【“大城管”解决问题】
在争议中艰难前行的城管，以淮安的“人性化执法”，武汉的“眼光执法”，以及张家港、南京、中山等地推陈出新的文明执法方式，一点点努力，获得了一定程度上的肯定。
但是，这并不意味着城管面临的难题已经解决。长时间以来，困扰城管的体制不顺、机制不畅的难题还在。而这也是导致城管队员身份不明的根源所在。
在济源市城建支队支队长翟明强看来，没有主管部门为城管吹响集结号，这才是问题的症结所在。“税务部门执法有《税务法》，卫生部门执法有《防疫法》，可我们呢？这些执法部门在中央都有自己的主管部门，我们找谁去？”
业内专家认为，是应该明确给予城管一个法律地位的时候了。
在建设部政策研究中心城乡规划处处长翟宝辉博士看来，其实只要理顺其中关系，从现有的法律体系中，就可以找到城市管理部门合法性以及执法主体合法性的依据。
依据《组织法》关于地方人民政府工作部门设立的规定和国务院对建设部门职责调整的决定（将城市管理的具体职责和城市管理体制的决定权交给城市人民政府），可以得出，凡是城市人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案的政府工作部门就是合法的。
而依据《地方组织法》第64条第3款以及《行政处罚法》第16条的有关规定，具有合法性的城市管理部门，自然就具有执法主体的合法性。
“当然，我们需要一部法典。”翟宝辉认为，从长远角度看，需要逐步完善城市管理法律法规体系，包括设立一般法《中华人民共和国城市管理法》，修订与城市基础功能相关、与城市公共空间管理有关的法律法规，制定法律法规还有空白的管理事务相关条例和规章，最后形成城市管理法典。
全国城管执法局长联合会执行会长罗亚蒙认为，走大城管体制方向，或许是城市管理将来最佳的方向。所谓的大城管，即实现管理权、行政许可权与行政执法权的三权合一。
据悉，江西省宜春市在建立城管之初就作了大胆尝试，如今已可作为模本进行参考。而广东省中山市或许会成为后起之秀，其建立大城管体制的申请已经市编委会通过，待报广东省审批。
虽然，国发【2000】63号文、国发【2002】17号文、国发【2008】74号文已经将城市管理的职权交给城市人民政府，并明确城管的性质、地位、内设机构、基本工作制度、法律责任，城市人民政府是城市管理的责任主体，市长是第一责任人，建立由市长牵头的城市管理委员会，市长任城市管理委员会主任，分管的副市长为副主任，办公室主任由城管局长兼任，依法构建大城管体制，市、区、乡镇、街办建立相对应的城管机构，同时建立公安协同机制，为城管执法提供法律保障。
然而，任何行政体制、机制都要基于法律法规的规定或授权，因为依据《宪法》和法律的规定，行使国家行政权能的机关才是行政机关；单纯依靠《行政处罚法》第十六条、《组织法》第六十四条和国发【2002】17文的规定并未完全确定城管的法律地位，只有进一歩立法，制定行政强制法、行政程序法，明确城管的行政调查权、行政强制权、行政许可权、行政处罚权、行政管理权及城管队员的公务员身份，通过全国人大落实《城市管理法》，严格规范执法人员和违法人员的权利和义务，为城管体制提供法律保障，保证城市管理和执法的顺利实施。否则，就是国务院总理兼任城市管理委员会主任也难管理好城市，城市管理只能是治标不治本、流于形式，依法治市成为空谈。
湖北省鄂州市城管局 邱雪兵
二00九年九月二十一日于鄂州吴都新苑
【作者简介】
邱雪兵，湖北省鄂州市城管局任职。
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发表于 湖北省鄂州市 2011-10-16 23:08:54
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