南水北调中线工程对湖北库区的影响及其对策

南水北调中线工程对湖北库区的影响及其对策

    南水北调中线工程既是国家一项重大工程，也为湖北实现跨越式发展提供了重要契机。如何在工程建设过程中，协调好中央与地方、短期与长期的关系，实现国家项目与地方经济社会可持续发展的双赢局面，是目前亟待解决的重大课题。

    一、南水北调中线工程给库区经济社会发展带来的新问题
    南水北调中线工程，规模巨大，运作方式相对独立，以外来植入方式直接插入地方特定区域。虽然前期对工程本身做了许多科学的论证，但更多的只是关注工程自身的可行性问题，对库区经济社会发展的影响研究严重不足。且由于工程启动时间紧迫，地方政府来不及充分准备，出现了一些规划中未曾预料到的问题。
    1、库区移民内安问题。丹江口库区移民搬迁涉及十堰市淹没区和影响区人口11.6万人，加上淹地不淹房需搬迁17.48万人，占库区总搬迁人口的58%，数量庞大。移民安置主要采取了搬迁后靠、集中安置和分散安置等方式（外迁移民以集中安置方式为主），以农业生产性安置为主。经过十堰市各级政府艰辛努力，截止2011年10月7日，移民外迁工作全部完成，移民内安266个集中安置点全部开工建房，72.4%的房屋主体工程已完工。但在移民内安过程中，还存在着补偿标准过低、没有建立动态长期补偿机制（多为一次性补偿）、移民收入来源单一（以农业收入为主）等问题。同时，移民还面临着生产生活方式的转变与适应，集中安置点不同属地移民融合，安置点移民如何融入当地社会生活等后期管理问题，还需要国家进一步加强资金和资源投入，支持库区政府做好移民工作。
    2、库区经济发展问题。为保护中线工程核心水源地水质，国家要求加强水土保持和环境保护力度，限制库区工业发展，对库区经济社会发展造成较大影响。十堰市关停污染严重的小电镀、小造纸等“十五小”企业253家，其中关闭具有当地特色的黄姜加工企业100多家；先后对5家严重破坏植被的矿产企业实施了停产整顿；对59个重大项目进行了限批，拒绝了160多个具有污染风险的拟建项目。库区在短时间内关停、迁建大批污染或潜在污染性企业，一些原本具有发展潜力的产业也由于生态环境保护而限制或停止发展，牺牲巨大。而新的生态产业增长点的寻找、培育需要资金投入和时间积累，这就造成了库区相当长的时期内经济发展乏力。
    3、库区生态补偿问题。国家在对湖北库区生态补偿中，花费了巨大精力，投入了大量资金，对于促进库区生态保护起到了重要作用。但在实施过程中还存在着注重对工程开发建设过程中一次性补偿，忽视了建立对库区尤其是移民动态、长期补偿机制；注重如水污染防治投入、水土保持投入、生态移民搬迁等直接成本补偿，忽视了库区人民为生态环境保护所放弃的经济发展收益的机会成本补偿；注重资金和项目支持，忽视了对库区发展生态产业的人力资源支持等问题。
    4、工程建设与地方发展协调问题。南水北调中线工程运行过程中，国家更多的考虑了工程本身规划、建设、管理、运行等因素，对工程所在地地方经济社会的可持续发展考虑不够。由于国家发展能力远远大于地方发展能力，国家工程规模也远远大于地方经济规模，因此，适当增加一点投资，扶持地方经济社会的发展，对国家负担不大，对地方却举足轻重，可以借此实现跨越式发展。特别是，如果能够在资金使用上更科学一点、项目安排上更合理一点、对口援助再全面一点、工作落实再细致一点、国家补偿再提高一点，将会进一步实现国家与地方的双赢。

    二、对策和建议
    面对南水北调中线工程建设快速推进与项目水源地地方经济社会可持续发展能力不足的矛盾，我们建议省政府进一步向国家争取，并结合我省实际探索一种新的国家重大工程建设模式，在考虑工程本身建设的同时，进一步考虑如何将工程建设与当地经济社会发展更紧密的联系在一起，将工程建设变为当地调整产业结构、转变经济社会发展模式的契机和推动力。
    1、进一步完善《丹江口库区及上游经济社会发展规划》。南水北调中线工程的实施，对湖北库区的社会经济发展产生巨大影响。由于水环境和资源环境的巨大改变，使得库区居民的生产生活方式发生巨大改变，地方社会经济发展模式也必须进一步转型。目前国家发改委组织编制的《丹江口库区及上游经济社会发展规划》仍是以传统经济社会发展模式为基础，虽在对口支援和生态补偿方面有所突破，但在创新发展模式、加强中央与地方联动、水源区与用水区的联动、重大项目建设模式创新方面仍显不足。省政府应积极主动与国家发改委联合修订《丹江口库区及上游经济社会发展规划》，并申请国务院尽快批复。
    2、提高丹江口库区移民过度期补偿补助标准，扩大补偿项目领域。2009年9月，国务院南水北调办公室就提高移民建房补助标准问题，向国务院作了专题报告，经批准将移民砖混结构建房补助标准由2005年的450元/平方米提高到2008年的530元/平方米，后又增加到2010年的700元/平方米。但因一年来材料和人工等方面价格上涨，实际建设成本已突破1000元/平方米；还有很多地方为节约成本，采用抗震性能较差的预制板等传统工艺。此外，其他如规划、设计、公共设施建设费用标准也都是几年前的标准，普遍不能满足建设的实际需要，更无法满足建设高水平的新农村的需要。因此需要参照实际建设成本提高补偿标准，并增加社会管理、社会保障、环境维护、污水管网系统建设等方面的补偿。
    3、建立水资源保护及生态补偿的长效机制和协调机制。南水北调中线工程建设不仅改变了库区周边的自然地理环境，也改变了库区移民的生活环境和生产环境。为确保水资源的永续利用，确保库区社会经济长足发展，借鉴国内外水资源利用的经验，省政府要积极争取国家建立有效的水资源利用及生态补偿的长效机制。考虑到我国地区经济发展的不平衡，建议以使用地每吨水费价格的30%为取费标准，作为水资源使用费补偿给库区。
    4、加大对丹江口库区的扶持力度，创新援助模式。建议省政府拿出20亿专项资金成立投融资平台。基于库区丰富的生态资源，定向支持库区发展，重点扶持旅游业、生态农业、林业等产业发展。项目运作采用市场化机制，注重项目的投资收益，以收益支持后续投资，从而对库区实现动态长期投入，推动库区经济发展模式转型和生态文明建设。同时，要创新援助模式。不仅从资金和项目方面加强援助，而且要从人力资源方面加强援助，在现代生态农业、旅游业等产业培育发展方面和新农村建设、区域规划编制等方面给予智力支持，让发达地区优势人力资源全面参与到库区经济社会发展中来。项目建设可以借鉴汶川重建模式，采用“交钥匙”工程建设方式，引入先进的设计理念和施工工艺，项目可行性论证、方案设计、建设实施、后期服务配套等由援助单位统一负责。
    5、结合移民工作，统筹城乡发展。南水北调中线工程移民给库区当地社会结构、城乡结构带来巨大变化。在移民内安过程中，要做到“四个结合”：一是与扶贫工作结合，推进扶贫式搬迁；二是与新农村建设结合，将移民安置点打造成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村示范点；三是与经济发展相结合，将移民点打造成特色旅游集镇，让游客“住农家屋、吃农家饭、干农家活、享农家乐”；四是与新型城镇化建设结合，移民安置点统一规划、统一设计、统一建设，生活垃圾、污水处理等公共服务配套设施城市化、社区化，倡导移民形成生态、环保、文明的新生活方式。十堰市在这方面已经做出了积极的尝试，但还需要国家和省里在移民安置点规划、设计，旅游市场定位、产品开发、后期管理等方面进一步提供支持，结合移民工作，推动库区城乡统筹发展。