黄冈娱乐KTV执法管理瓶颈与实践对策

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规范管理娱乐市场，是法律赋予各级文广行政部门的职责，也是公民对管理机构的期待。目前，娱乐市场由于法规的滞后，少数娱乐经营者钻了法规的漏洞，执法机构只好望“违”兴叹，明知违法违规却无“法”有效处置。今年，我们针对黄冈娱乐市场乱象，联合多个部门进行治理，力图堵住娱乐市场管理漏洞，还市场之平安与繁荣。

一、黄冈文化娱乐市场现状

黄冈城区登记在册的合法KTV娱乐经营场所共20家，没有登记且无文化等部门许可的KTV有35家。这35家KTV娱乐场所多为消防不合格，安全隐患严重，少部分设置在商居楼、个别设立在学校旁而不符合《条例》的设置规定。非法设置的超过了正常许可批准，是典型的“劣币驱逐良币”。它们给合法经营造成极大冲击，也给社会带来极大安全隐患。

从今年7月中旬开始，在市文化市场管理领导小组的协调下，市文广局、市公安消防支队、市工商局、市城管执法局联合组成治理行动专班，对非法娱乐经营场所进行逐一整治。经两个多月的治理,乱象稍有改观。因法规的无法操作，离彻底根治有不小的距离。

二、市场遭遇管理瓶颈

1、“法规”与“办法”造成时间空当，违法KTV现实存在

《娱乐场所管理条例》（以下简称《条例》）颁布于2006年3月，文化部的《娱乐场所管理办法》（相当于实施细则，其后简称《办法》）却于2013年3月11日施行。《条例》与文化部《办法》中间有九年的空当。九年变化巨大，中间有多少不合《办法》却不违《条例》的设立行为可想而知。黄冈城区非法KTV绝大多数设立在《办法》之前。《办法》没有出台，可以说它们的存在合理合法。

2、文广部门“取缔”无法可依

一是法规空当形成“违法”难以“取缔”。娱乐KTV设立需要较大投资，没有《办法》之前理应合法，出台新《办法》后变成“违法”，执法者与执法对象都难以理解和适应。按下位法服从上位法，《办法》效力不与《条例》，但《条例》对娱乐场所的设立等条件又比较模糊。在投入较大后，KTV变成不合法，KTV投资人很难被说服，投资不是戏言可以说废就废的。

二是“取缔”无有效章法和手段，取缔难于上青天

根据《条例》第四十条规定“违反本条例规定，擅自从事娱乐场所经营活动的，由工商行政管理部门、文化主管部门依法予以取缔；公安部门在查处治安、刑事案件时，发现擅自从事娱乐场所经营活动的，应当依法予以取缔”。但在现有法律法规中，文广部门“取缔”违法KTV，没有具体的可操作办法。根据《无照经营查处取缔办法》，工商行政部门取缔有法可依，

商事制度改革后，工商行政部门成了事实的登记机构，对原无照KTV，工商部门予以补登记就可以完事，不再依《无照经营查处取缔办法》执行取缔。工商执照登记不等于合法，要“取缔”违法设立的娱乐场所，文化部门就被推到了取缔非法活动的最前沿。

三是“处罚”代替不了“取缔”。对必须“取缔”的KTV，按照《国务院法制办公室关于＜娱乐场所管理条例＞具体应用问题的复函》（国发秘函［2006］377号）的规定，依照《无照经营查处取缔办法》的第十四、十五、十六条的办法，也只能给予经济处罚，取缔没有后继手段也无法进行。

三、部门联合执法，探索“取缔”违法场所新途径

违法存在的娱乐KTV，安全隐患严重，系列安全事故给我们敲响了警钟。责任追究给执法者形成巨大压力。为确保文化娱乐市场安全，我们在管理上进行艰难探索。文化娱乐市场，管理机关涉及文化、工商、公安、消防、环保、城管等多个部门。聚合部门力量，加强文化娱乐市场联合执法，给违法经营形成现实压力，具有一定的震慑作用。

1、教育先导，向社会进行法治宣传和警示公告

我们利用《黄冈日报》、黄冈广播电视台和黄冈新视窗等本地媒体优势，大力宣传娱乐市场等系列有关法律法规，并向全社会公开娱乐KTV设置条件，对未取得文化、消防等许可的35家娱乐KTV场所向市民发布警示公告，告诫市民违法设立场所存在安全隐患。

2、联合执法，借助其他行业法律，形成管理震慑

消防合格是设立娱乐场所的硬指标，消防不过关，消防部门可以依法予以查封；噪音扰民，环保、城管部门可以依环保法进行处置。这些法律措施及手段是文化综合执法所不具备的。黄冈城区违法存在的KTV绝大部分消防不合格且消防安全隐患较大。此次联合行动，消防部门积极作为，对违法设立的KTV下达了限期整改要求，对安全隐患特别严重的“银河歌舞厅”和“加乐比歌厅”进行查封。“银河歌舞厅”地处热闹的胜利街，设在黄州区文化馆内，上世纪九十年初就开始运营。该厅室内场所昏暗，现场破烂不堪：老旧窗布帘垂吊晃荡、通电线路老化且凌乱，稍有火花就会引发特大灾难；“加乐比歌厅”廊道狭窄，室内憋闷，四处可见易燃材料和物品。查封这两家歌舞厅给其他违法设立的KTV形成较大的震慑。联合执法专班趁势给其他KTV予以限期整顿警告。

3、对娱乐场所建立“安全合格”公示制度

娱乐场所玩的是“愉快”，绝不能有人身安全之忧。在现有法律法规不足以取缔违法场所的情况下，我们拟设想对娱乐KTV场所进行“安全合格”挂牌行动，在合法娱乐场所醒目处加挂“安全合格、放心娱乐”牌匾，并向社会进行公告。没有此牌匾就意味着存在安全隐患，进出其间没有生命保障。

文化娱乐市场管理法律滞后，违法遭遇取缔难。在执法第一线都有同感。如何使管理法规与现实同步，这是不少法律法规制定机构的难题，但加强立法调研和对现有法规进行新的解释与修订很有必要。