全省连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划编制工作启动

十堰移民

杨朝中同志在全省连片特困地区区域发展

与扶贫攻坚规划编制工作启动会上的讲话

省扶贫办主任 杨朝中

（2011年12月7日）

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　　同志们:

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　　党中央、国务院和省委、省政府高度重视扶贫工作。11月29日、30日，中央召开了高规格的扶贫开发工作会议，胡锦涛总书记、温家宝总理发表了重要讲话，中央政治局常委全体同志出席会议。省委书记李鸿忠在会上作了交流发言，省长王国生在湖北分会场作了重要讲话。中央扶贫开发工作会议刚刚结束，12月1日，国务院扶贫办和国家发改委就组织召开了全国连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划编制工作部署会，安排部署片区规划编制工作。今天，省扶贫办和省发改委联合召开会议，主要任务就是传达贯彻中央扶贫开发工作会议、全国连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划编制工作部署会议精神，并就我省片区区域发展与扶贫攻坚规划编制工作进行安排部署。刚才兆麟主任就片区规划编制工作作了全面部署，讲得很好。根据会议安排，下面我讲四点意见。

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　　一、深刻认识集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚历史背景与重大意义

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　　《中国农村扶贫开发纲要》（2011-2020年）明确提出，把武陵山等11个连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州作为全国扶贫开发的主战场。为落实新《纲要》，国家提出打好连片特困地区区域发展与扶贫攻坚战。

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　　实施连片特困地区区域发展与扶贫攻坚，是在新世纪头十年扶贫开发取得显著成绩的前提下作出的重大决策。刚刚颁布的《中国农村扶贫开发的新进展》（白皮书）对本世纪头十年扶贫开发成就作了全面的总结。本世纪头十年，我国农村扶贫开发继续取得显著成效。农村居民生存和温饱问题基本解决，贫困地区经济全面发展，贫困地区生产生活条件明显改善，社会事业不断进步，生态恶化趋势初步得到遏制。

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　　实施连片特困地区区域发展与扶贫攻坚，是对新阶段扶贫开发所处的历史地位科学判断基础上采取的重大举措。目前，扶贫开发已进入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。片区扶贫攻坚就要围绕新阶段新任务展开。

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　　实施连片特困地区区域发展与扶贫攻坚，是有组织、有计划开展扶贫开发以来扶贫模式的重大创新。我国扶贫开发自上世纪80年代启动时首先确立了18个贫困片区，随后定下了592个重点县，过去10年又深入到14.8万个贫困村。从面到点，做了一些有益的探索。现在在扶贫进村入户的基础上，提出片区开发，是扶贫模式的有效拓展。

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　　实施连片特困地区区域发展与扶贫攻坚是从根本上改变贫困地区面貌的重大挑战。目前，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象时有发生，集中连片特困地区发展相对滞后。我省武陵山区、大别山区、秦巴山区和幕阜山区，是深度贫困地区，是扶贫开发的"硬骨头"，一般经济增长已无法带动其发展，常规的扶贫手段也难以奏效，必须采取超常规措施。因此，把这四个集中连片特困地区作为我省扶贫开发的主战场，创新扶贫开发机制，推进片区扶贫攻坚,是我省各级党委政府面临的巨大挑战。

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　　实施连片特困地区区域发展与扶贫攻坚也是贫困地区科学发展、跨越式发展的重大机遇。目前，我省积极实施"两圈一带"战略，深入推进中部崛起战略支点建设，这些都是我省发展的机遇。现在国家实施连片特困地区区域发展与扶贫攻坚工程，涉及我省武陵山、大别山、秦巴山3个片区的26个县市，再加上我省自行确定的幕阜山区，共有30多个县市包含其中。现正在分片制定未来十年扶贫攻坚规划，国家新增财政扶贫资金将重点投向连片特困地区。正如回良玉副总理在武陵山片区区域发展与扶贫攻坚启动会上所说的，扶贫开发的春天到了。要说机遇，这将是贫困地区一个十分难得的发展机遇，谁抓住了这个机遇，科学发展、跨越式发展就抢占了先机。

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　　由此可以看出，片区区域发展与扶贫攻坚意义重大。首先，片区区域发展与扶贫攻坚对于我省实现全面建成小康社会的奋斗目标具有标志性意义。我省四大连片特困地区覆盖的29个国家、省定扶贫开发工作重点县以及两个山区县，贫困人群仍然相对集中。没有这些贫困地区的小康就没有全省的小康，到2020年我省建设全面小康社会的目标就无法实现。其次，片区区域发展与扶贫攻坚对于实现纲要确定的奋斗目标具有决定性的意义。这次中央扶贫开发工作会议将扶贫标准提高到2300元，提高了92%，无论是老的标准还是新的标准，我省四大集中连片特困片区都集中了全省现存贫困人口的60%以上。启动片区区域发展与扶贫攻坚工程，必将进一步加大扶持力度，全面满足不同片区、不同群体的减贫需求，进一步促进 "一有、两不愁、四保障、一高于、一接近、一扭转"奋斗目标的实现。再次，片区区域发展与扶贫攻坚对于积极策应省委、省政府重大战略决策部署具有积极的支撑作用。今年以来，省委、省政府相继出台了一系列支持区域发展的政策，先后启动了武陵山试验区、大别山试验区建设，支持南水北调移民内安和丹江口库区跨越式发展的重大战略部署，我省四大片区覆盖范围，分别与武陵山试验区、大别山试验区以及丹江口库区大致相同，这些片区作为扶贫开发工作的重点,实施区域发展与扶贫攻坚工程，必将带来政策的叠加，推动这些地区跨越发展。

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　　二、准确把握连片特困地区区域发展与扶贫攻坚的总体思路和目标任务

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　　做好集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚，必须准确把握整体思路和基本要求。

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　　一是明确基本思路。片区规划要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，按照"区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展"的基本思路和"雪中送炭、突出重点"的原则，坚持开发式扶贫方针，对深度贫困地区实现差别式重点扶持政策，着眼于解决制约当地经济社会发展的瓶颈问题，改善发展环境，增强公共服务能力，突出特色产业发展，确保各类资源向最困难的区域、最困难的人群倾斜，使贫困群体优先受益，努力实现区域整体脱贫致富。

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　　二是明确基本原则。就是坚持四个结合，一是把加快区域发展与扶贫攻坚结合起来。二是把加快发展与转变经济发展方式结合起来。三是把发挥各自比较优势与跨省协作结合起来。四是把加强政府支持引导与发挥群众主体作用结合起来。

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　　三是明确主要任务。就是要加大统筹协调力度，集中安排并实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进公共服务均等化。

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　　四是明确奋斗目标。简单的讲，就是努力实现区域整体脱贫致富。到2020年，实现胡锦涛总书记提出的五个"重大突破"，一是生产条件有大的改变，二是生活条件有大的改善，三是社会事业有大发展，四是社会保障水平有大的提高，五是生态环境有大的改观。

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三、始终突出片区区域发展与扶贫攻坚规划编制工作重点和关键环节

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　　一是深入调查研究。调查研究是编制规划的基础和前提。四大片区内各县市都要组织专班深入调查研究。调研主要围绕基础设施、产业发展、农村基本生产生活条件、就业与农村人力资源开发、社会事业发展与公共服务、生态建设与环境保护、政策支持等方面进行，突出研究片区的特点和优势，困难和问题，提出区域发展与扶贫攻坚的基本思路、项目建设需求和政策建议。我们常说："资金跟着项目走，项目跟着规划走。"我们在规划编制调研过程中，一定要把项目建设作为重点。从交通、水利、能源、通信和信息化、城市基础设施建设等项目，到旅游、特色农业、加工制造业、现代服务业等产业发展项目，再到城镇与村庄建设、人力资源开发、社会事业与公共服务、生态建设与环境保护等项目，大家都要结合实际，提出项目建设需求，既为片区规划提供支撑，又为下一步争取国家支持做好铺垫。

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　　二是科学准确定位。四大片区虽然都是我省特困地区，但是每个片区都有自身比较优势。在片区规划编制过程中一定要认真分析每个片区的特点，进行准确定位。如国家先期启动的武陵山片区规划，定位为扶贫攻坚示范区、跨省协作创新区、民族团结模范区、国家知名生态文化旅游区、长江流域重要生态安全屏障，就很好地解决了战略定位问题。湖北大别山革命老区经济社会发展试验区，确立了建设"红色大别山、绿色大别山、发展大别山、富裕大别山"的总体要求，也为片区发展指明了方向。我们制定片区规划时要学习借鉴。秦巴山片区可以从建设"四带"进行探索，即"山区城乡一体化建设带、区域贫困综合治理带、生态文化旅游带、水源保护示范带"。幕阜山片区可以定位为库区综合开发示范区，充分发挥山水资源优势、旅游资源、矿产资源和人力资源优势，促进区域经济发展和群众脱贫致富。

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　　三是实施有效衔接。我省武陵山试验区和大别山试验区的规划都已编制完成，我们应充分利用这些现有的成果，实现规划的有效衔接。对试验区规划进行适当完善，补充扶贫开发的内容，提出扶贫开发的目标，细化扶贫开发的措施，在此基础上，形成我省片区区域发展与扶贫攻坚实施规划。已编制试验区规划的县市，要按照省里办法完成片区实施规划编制工作。没有编制试验区规划的县市要以"十二五"经济社会发展规划为基础，按照国务院扶贫办、国家发改委下发的《关于做好连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划编制工作的通知》精神，做好规划编制工作。

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　　四是分批组织实施。近日，省扶贫开发领导小组已下发了我省集中连片特困地区分县名单。经请示省领导同意，对于没有进入国家片区名单的重点县，神农架林区争取将其纳入秦巴山片区规划范围；阳新县、通山县纳入幕阜山片区范围，同时根据实际，通城县、崇阳县纳入幕阜山片区范围。根据国务院扶贫办和国家发改委的统一安排，我们对四个片区规划编制工作同时启动，分批实施。

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　　秦巴山片区，省扶贫办和省发改委将在启动会后，组成联合调研组适时开展调研，立即抽调人员成立规划专班，于2011年12月15日前形成省级规划大纲；在此期间，片区内的7个县市、两区和神农架林区要抓紧提出规划建议，于2011年12月25日完成并报省扶贫办、省发改委；省工作专班于2011年12月31日前完成省级规划初稿；2012年1月10日前，我们将征求相关部门和县市的意见，形成规划送审稿报国务院扶贫办和国家发改委。

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　　武陵山片区，国家规划已经出台，省里也出台了试验区规划,按照有关要求，片区内的县市都要制定实施规划。武陵山片区涉及的11个县市于2012年3月底前将分县的实施规划报省扶贫办、省发改委。

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　　大别山片区，在试验区规划的基础上，进一步强化扶贫攻坚的内容，初步确定在2012年3月15日前片区内的县市完成规划建议报省扶贫办、省发改委。

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　　幕阜山片区，按照湖北省农村扶贫开发"十二五"规划的要求，参照《关于做好连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划编制工作的通知》精神，于2012年3月15日前完成县级规划建议报省扶贫办、省发改委，在此基础上，形成省级规划。片区内的通城、崇阳两县要及时做好农村低保与扶贫开发两项制度的有效衔接工作，为规划编制打下基础。

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　　四、切实加强连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划编制工作的组织领导和有效保障

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　　一是进一步解放思想。片区扶贫攻坚是新阶段扶贫开发战略的重大调整，我们要进一步解放思想，这是片区规划编制工作的强大动力和可靠保障。片区规划具有宏观性、前瞻性和指导性，解放思想是其题中应有之义。解放思想首先要敢想。"思想有多远，我们就能走多远"。其次要勇于突破，打破行政分割、破解行业限制。国家在鄂、湘两省交界处设立龙山来凤经济协作区，我们也可以在鄂、渝交界处设立利川石柱经济协作区。其它片区也可以在这方面进行一些探索。再次要善于创新。结合实际，在建立扶贫攻坚与跨省、跨县合作机制、扶贫攻坚与生态建设共赢机制、"大扶贫"合力攻坚机制、扶贫投入增长机制和扶贫攻坚瞄准机制上进行大胆的探索。每个片区都要围绕区域发展与扶贫攻坚这个主题进行一到两个方面的创新，努力构建有利于协作发展和扶贫攻坚的体制机制。

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　　二是加强统筹协调。我省四大片区的贫困问题存在着区域性、综合性和复杂性的特征，加之规划编制与实施跨省、跨县，统筹协调工作显得尤为重要。国家层面将建立权威高效的协调机制，经国务院领导同意，国务院扶贫开发领导小组为全国片区扶贫攻坚的协调小组，协调小组办公室设在国务院扶贫办。按照全国连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划编制工作部署会提出的"有人来牵头、有人来谋划、有人来落实"的要求，省政府成立了高规格的湖北省集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚工作领导小组，与省扶贫开发领导小组实行一套班子、两块牌子。我省集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚工作在省扶贫开发领导小组统一领导下开展工作，国生省长亲任组长，赵斌副省长任副组长并兼任办公室主任，省政府分管副秘书长，省扶贫、发改、财政的主要负责同志任办公室副主任，省扶贫开发领导小组部分成员单位负责人任办公室成员。领导小组办公室设在省扶贫办。由省扶贫、发改部门具体负责片区规划编制与实施的组织指导、协调、督办工作。各市州、县市也要依此成立领导小组，加强统筹协调。

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　　三是加强对口联系。为加大支持、协调力度，国务院决定由1个中央单位联系1个片区，负责与有关省（市、区）和中央部委的联系沟通，协调解决该片区发展面临的重大问题，督促指导片区区域发展与扶贫攻坚规划的实施。目前，武陵山片区已明确国家民委牵头，我省也明确由省民宗委牵头联系。其他片区待国家确定片区联系单位后，我们将按照对口的原则，根据国家明确的牵头单位，确定1个省直部门对口联系我省的1个片区。幕阜山片区由省委、省政府确定对口联系单位。

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　　四是构建大扶贫格局。大扶贫格局由专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫有机构成。我们要进一步巩固和发展"大扶贫"的工作格局，不断完善和创新"大扶贫"工作机制，协调各个方面，聚合多种政策，整合多方力量，使各个行业、各个部门的资源向特困地区和贫困人口倾斜。同时，要广泛动员社会力量参与，引导更多的社会资源投向特困地区，共同做好扶贫攻坚工作。专项扶贫要重点支持贫困地区产业发展和提高贫困人口素质，防止把"特惠政策"做成"普惠政策"。

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　　五是突出贫困群体的主体地位。新扶贫纲要明确提出，未来扶贫开发的一项基本原则是"自力更生，艰苦奋斗"，就是要加强引导，更新观念，充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理能力和发展能力，立足自身实现脱贫致富。因此，片区扶贫规划的编制和实施，应充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，动员片区内各级干部群众，激发他们的创造力和积极性，参与规划的编制和实施。采取措施促进其在参与中不断提高自我发展、自我管理能力。片区规划要走群众路线，这要作为一条硬要求落到实处。

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　　六是加大政策支持力度。四大片区中，武陵山、大别山、秦巴山已上升为国家战略，国家将陆续出台支持连片特困地区区域发展与扶贫攻坚的政策，省、相关市州、县也都要采取有效措施给予支持。幕阜山片区，省将参照国家的扶持政策，积极探索新机制、新方法，加大支持力度，使我省四大片区扶贫攻坚有力、有序、有效地向前推进。

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　　七是实施目标考核。按照《湖北省农村扶贫开发纲要》提出的建立"省负总责、市州主导、县抓落实"和"片为重点、工作到村、扶贫到户"的工作机制的要求，必须要建立扶贫攻坚的"硬约束"。初步考虑，对照各县市制定的实施规划确定的目标和任务，建立片区扶贫攻坚目标责任制，制定考核办法，建立考核体系和奖惩机制，对片区内的市州和县市，定期对规划落实情况进行目标责任制考核。

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　　同志们，片区规划编制工作时间紧、任务重。各级扶贫部门一定要在地方党委、政府的领导下，统一思想，提高认识，在认真传达学习中央扶贫开发工作会议精神的基础上，把完成片区规划编制任务作为当前贯彻会议精神的一项重点工作和具体行动。加强与发改部门的配合，共同完成规划编制的前期调研、文本起草、意见征求等关键环节的工作，在大家共同努力下，确保按时高质量完成规划编制任务。

秦巴仙人

规划不知有多少能实现，贫困地区需要的是实实在在的干货。

改善贫困地区的交通是先决条件！