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城市化进程的加快推进,大量人群涌入城市,城市可用土地日益减少,地方政府越来越多的征地和拆迁就紧盯在集体土地上。在集体土地征收、补偿的过程中,作为拥有强势地位的政府和被征收土地的农民必然会发生利益博弈,如果双方不能找到一个最佳的平衡点,通常情况下,农民的利益会因处于弱势地位而必然受损。
近期,国务院办公厅全文公布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,引起了全社会的广泛关注。通知从指导思想和基本原则、分类明确户口迁移政策、依法保障农民土地权益、着力解决农民工实际问题、切实加强组织领导等五方面十四条做出了规定。其中有三条都涉及保障农民土地权益:第一,农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护。现阶段,农民工落户城镇,是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地,必须完全尊重农民本人的意愿,不得强制或变相强制收回。引导农民进城落户要遵守法律法规和国家政策,充分考虑农民的当前利益和长远生计,不能脱离实际,更不能搞强迫命令。第二,坚持土地用途管制,不得借户籍管理制度改革突破土地利用总体规划、土地整治规划和土地利用年度计划,严格规范城乡建设用地增减挂钩试点,切实避免擅自扩大城镇建设用地规模,损害农民权益。第三,禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地,禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设,严格执行禁止城镇居民在农村购置宅基地。
温家宝总理也曾在达沃斯夏季论坛上指出,土地问题根本上与制度有关,农民合法的土地得不到应有的保障,现有的财税制度在相当程度上还存在着“土地财政”的现象,并明确表示必须从制度上解决这些问题。实际上,近些年来,在土地出让、利用、管理领域,全国很多地方都曾出现过大案要案,地产开发成为腐败高发行业。为什么这么集中?两大因素:高利润和垄断。房地产开发行业的利润率明显高过全社会平均利润,这是人所共知的事情,受利益诱惑,各路资本争相进入这个行业。而作为房地产业基本生产要素的土地,却由地方政府垄断供应。市场经济条件下,垄断方总能获得较高的商业收益;个别地方政府通过征地、拆迁、安置、补偿、市政配套设施建设,使该土地达到建设条件,也即将生地变成熟地,然后再将土地出让给开发企业,由后者在其上面建房盖楼,开发房产。很长一段时间内,土地一级开发权的出让,多数都是非市场化、不公平的。由于土地一级市场的市场化程度很低,有钱有势有关系的企业,常常可以低成本拿地,获得无风险的高利润。另外,由企业主导动拆迁,受利益驱动,各地普遍出现了野蛮拆迁现象,拆迁户被逼自残、自焚、自杀的恶性事件时有发生。
要避免此类暴力拆迁、影响稳定事件的发生,必须要保护农民的土地权益,关注以下几点。
第一,我国法律规定农村集体土地归集体所有,由集体经济组织和村民委员会行使所有权,而集体经济组织有乡、村、组三级,主体的多级和不确定性造成了农村集体土地所有权的不明晰,农民土地利益被虚化,集体土地人人所有,却人人无权,农民拿到手的补偿金往往会在发放过程中被雁过拔毛,到手的所剩无几。解决农民在多元补偿主体中的地位,使集体土地补偿金能够直接惠及农民,是保护农民土地权益的前提。
第二,集体土地征收的慎重性更甚于国有土地,因为国有土地的征收仅仅是改变土地用途,而集体土地征收涉及土地性质的改变,直接关系国家土地结构和产业政策。集体土地征收不能高举内容不确定的“公共利益”大旗四处挥舞,避免假借“公共利益”之名行圈地之实,或以旧村改造之名行商业开发之实。
第三,目前集体土地征收补偿标准过低已是公认的事实。尤其是对比集体土地征收补偿价格与国家土地一级开发市场价格,其中的“天差地别”可见一斑。这也是导致集体土地征收过程中征收方与被征收方矛盾尖锐,农民对征地补偿难以接受并心存不满的主要原因。政府对“土地财政”的依赖性一定程度上形成了政府与民争利的现象。改善这种土地财政模式,让利于民,是解决补偿标准过低、暴力拆迁的根本途径。
第四,集体土地征收对于农民而言,最根本的影响在于其失去了赖以为生的基本生产资料,而非简单的财产权益丧失。其对于农民长远的生产生活有根本性的影响。因此,集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失的集体土地自身的价值,更应当从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。否则,无法改变部分农民将补偿款消耗殆尽后生活难以为继,仍然需要国家重新予以扶助的问题。改变单一的补偿金方式,探索具有长久性、多样性和社会保障性质的补偿途径,才能够为脱离土地的农民提供有力的保障。
(摘自《陕西日报》《农村社会管理创新须把握几个问题》)
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