开发区“托管现象”解析

富河以北

　  今年是国家高新技术开发区建设20年，也是许多国家级经济技术开发区的二十华诞。　　20年风雨历程，20年沧桑巨变。开发区作为先行先试的阵地，已经成为各地经济发展的“特区”。
　　从当初荒地一片，到如今区域经济的重镇；从当初摸着石头过河的探索，到如今成为发展的先锋。如今，开发区不仅成为各个城市的“名片”，更成为各地发展的“着力点”。开发区为中国经济描绘出了一幅壮丽的画卷。
　　随着产业布局迅速扩大，开发区土地空间开始受限。在原有规划范围无法突破的前提下，“托管”就成为开发区扩容的“无奈”之举。
　　所谓开发区托管，就是通过上级政府授权，将周边乡镇、街道或指定区域的社会经济管理权限交由开发区全面托管的一种管理模式。

       开发区扩容催生的“托管”
　　在开发区行政区划难以突破的前提下，托管周边的乡镇成为权宜之计。
“经济技术开发区”，是中国改革开放后所设立的现代化工业园区。“高新技术产业开发区”，是依托于智力密集、依靠科技，吸收和借鉴国外先进科技资源、资金和管理手段的产业集中区。两区皆分为国家级和省级，统称“开发区”。商务部和科技部网站显示，自1984年首批14个国家级经开区设立为发端，截至目前，全国国家级经开区达到132个；国务院批准的国家高新区数量达到105个。
　　20多年来，开发区享受着高速发展带来的喜悦，也遭遇了土地空间受限的困惑。由于行政区划的审批权在国务院，行政区划又难以突破，地方政府不得不将省级权限用到极致。托管，就成为当前全国开发区“解土地之渴”的常用方法。
　　作为国家级高新区的河北石家庄高新区，1991年成立时只有7.8平方公里，1995年与石家庄经开区合并后，土地面积扩大到17.8平方公里。2009年时，产业用地已基本用完。经市里决定，石家庄高新区对栾城县的郄马镇和裕华区的宋营镇进行“托管”，土地面积达到75平方公里。
　　1988年，湖北武汉，一条约10公里长的街道成为武汉东湖高新区的雏形。1999—2010年，东湖高新区经过了6次扩容托管。2010年4月，洪山区和江夏区正式将部分区域交给东湖高新区托管，这个“中国光谷”规划的开发面积一下子扩大到518平方公里。

   被托管乡镇的归属困惑
　　管理归开发区，部分人事关系及行政审批权归原区划地……类似的纠结比比皆是。
　　新老“东家”与被托管的村镇（街）关系既微妙又充满矛盾。
      而在其他被托管的乡镇，除了新老“东家”之外，还出现了第三方委托管理：人事、财政、社会事务权在开发区，人大政协关系在行政区划地，户籍却通过其他区进行托管。
　　3年前，石家庄高新区托管栾城县的郄马镇后，人事、财政权归高新区，人大、政协代表委员关系依然在栾城县，而2万多农民户籍却托管到与高新区邻近的裕华区。这些农民的住址未变，只是将栾城县改成裕华区。
　　财权收至开发区，乡镇自主支配收入没有，乡镇干部对此有看法。
　　“过去在镇里征地是按一定比例给镇里提成的，加上镇里征收的80%地税是留在镇里的，这样镇的财政收入很不错，现在税收统一由开发区征收。镇里就没有财权，花一分钱，要申请报批。”郄马镇一位干部说。
　　没有托管的时候，镇里有经济发展任务，可以自行招商引资，土地可以议价，价格往往很高。“现在工作任务完全变了，主要是配合开发区征地拆迁，做好稳定工作。”石家庄高新区宋营镇一位干部说。

富河以北

　开发区行政“小马拉大车”　　不是一级政府，却要承担政府的许多职能。人员缺编、机构不全、经费不足，成了典型的“小马拉大车”。
　　全国各地的开发区托管已有10多年，随着托管范围不断扩大，人口不断增加，开发区的职能已由单一的服务企业，转变为全面的社会经济管理。然而，开发区不是一级政府，只是作为政府的派出机构，管委会已经很难承担政府职能部门的重担。
　　10月9日，正当石家庄高新区办公室负责人接受《中国经济周刊》采访时，石家庄市林业局的同志前来协调绿化的事，他对此很无奈。由于高新区没有林业部门，只能协调到个人来做。人未增加，事越来越多，最后是一个人要管一大摊事。
　　以办公室为例，石家庄高新区是党工委和政府办合二为一，除此之外，工会、共青团、妇联、信访、宣传、统战、政法委、规划、人大政协议案提案的督察工作等都在办公室，办公室的工作人员只有20多人。管委会的社会发展局，一个8人编制的局却要对市里林业、民政、人口与计生等17个部门。
　　开发区的机构设置本来是以服务企业为目标，如今托管了乡镇后，人手不足，职能部门不全，已让开发区疲于应付。
　　比如每年征兵，工作量很大。石家庄高新区也有武装部，两个人，由于不是现役，动员工作做完后，征兵手续还要到邻近的裕华区去办理。此外，高新区没有人大、政协，区里不少代表委员，只能到其他区县去开会。

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开发区管理体制转型方向亟待明确　　北京大学政府管理学院博士后 金晓哲
　　用地空间不足是长期困扰开发区发展的主要问题。近年来，托管越来越多地成为国内众多开发区突破空间制约的一种普遍做法。
　　传统开发区扩容所牵涉的开发区规划范围与行政区划调整，需要国务院及相关主管部门的审批，难度大、周期长。而托管模式在不改变开发区规划范围和行政区划调整的基础上，通过省市内部程序实现了开发区对土地和社会资源控制能力的扩容。
　　有学者认为，托管模式已成为当前开发区发展的方式之一，是破解城乡统筹难题、创新管理体制、促进区域经济协调发展的重要抓手和有效途径。但作为一种探索性体制管理模式，托管模式在以下几个方面还需要进一步明确：
　　首先，开发区特殊的管理模式与政策是否适用于托管区域。在我国，开发区是由政府批准、在城市规划区内实行国家特殊优惠政策的指定地域，其管理模式与相关政策的空间边界是确定的。开发区管委会的管理权限与政策优势是否可以突破扩大到托管区域？因此，托管的有效性与合法性就需要进一步讨论和明确。
     第二，在缺少相应指导规范的情况下，托管模式是否会再次引发开发区用地的全面失控。违规用地一直是开发区发展过程中备受诟病的问题。托管模式使开发区控制用地面积大大增加。以南京经济技术开发区为例，通过对4个街道的托管，开发区的控制总面积增加了170平方公里、人口增加了14.5万，分别是开发区建成区的5.7倍和1.5倍。因此，在政区合一的托管模式下，如何对开发区及托管区域用地进行有效的确定和监管就成为一个重要问题。
　　第三，“政区合一”的托管模式会不会导致开发区管理机构的膨胀？托管模式下，开发区由原来相对单一的经济区变成了园区与政区混合体，管理的地域范围、人口规模显著扩大。社会管理和同上级对接的行政管理事务骤增。而这些因素会对以经济服务职能为主的开发区管理体制提出挑战，不可避免地带来行政机构的人员膨胀。

富河以北

　  1984年以来，开发区已经走过了近30年的历程，开发区发展在取得了巨大成就的同时，也积累了相当多的问题。在地方政府迫切的发展冲动之下，省市层面关于开发区有关政策和权力空间已经不大。托管模式是此背景下地方政府探索的产物，其间存在的模糊性不可能在省市层面获得厘定，需要从国家层面给予明确。　　随着WTO过渡期的结束、新所得税法、劳动法和工业用地出让新政的出台，以及全球金融危机引发的国际投资与市场需求的下降，开发区原来在政策、土地、劳动力和招商等方面的优势都已经终结或削弱，许多开发区的功能也从单一的外向型经济园区向综合性的城市功能区转化。这种功能的转变需要管理体制的改革跟进与创新引导。
　　浦东新区、滨海新区的成立为开发区政区化发展拉开了序幕。在国家层面，对于其他开发区管理体制向政区化转型，应提出明确的指导意见。如果开发区政区化发展是一个趋势的话，那么开发区托管模式作为政区化发展的一种过渡状态，也需要国家出台相应的政策进行规范，对托管模式的实行条件、发展绩效进行全面的评估与考核，在法律和程序上厘清园区和政区管理的冲突与模糊问题，从而使开发区的托管，能够建立在合法、有效、有序的基础之上。

富河以北

开发区托管是一种常见现象，但发展的问题很多。

tanliesha

看到中国目前托管的现状与乱象，希望阳新被托管地区现在美好，未来可期。

tanliesha

让托管带来的是真正的共赢，而不是掠夺。

海无边

所谓开发区托管，就是通过上级政府授权，将周边乡镇、街道或指定区域的社会经济管理权限交由开发区全面托管的一种管理模式。

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开发区托管，真是不靠谱的事，
开发区主要管管企业就好，
周边乡镇、街道那些婆婆妈妈事情非常多，能管得过来吗？

绿景一员

应该是从黄石、阳新发展的角度来考虑的。

ggpad

但愿不是仅为圈地而来