鄂州“以罚代管”违建商品房致城乡规划成空

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为违法建设“洗白”成政府“生财之道”，监管执法部门竟以“精力有限”为由拒追责，专家指此种“变相执法”与法治精神不合——

    文/图 法制网记者 刘志月



图一 图为11月27日拍摄的莲花中央广场2号、4号楼。



图二 图为11月27日拍摄的南国名门3栋独体别墅。



    商品房开发商违反规划“加层”，政府执法部门“两张皮”，导致行政许可机关不管批后监督，商品房违建肆意“长成”后罚款了事；纪检监察部门竟以“精力有限”为由表示难以一一追责有关政府负责人……

    这种权力运行的“失灵”，在湖北省鄂州市在建商品房超规划建设的处理中不断上演。（详见本报视点版2013年9月3日、11月21日报道）

    一年后，《法制日报》记者再赴鄂州回访，发现违建商品房靠缴纳罚款“洗白”，大部分房源已售罄。

    对此，接受《法制日报》记者采访的有关法律专家认为，城乡规划本是一个地方的发展蓝图，规划是不可突破的“红线”，而现实行政执法中“以罚代管”的情形大量存在，罚款之后“违建”变“合法”，政府收到罚款却改变不了原有规划被毁的事实，久而久之将导致城乡规划成为纸上“空文”，而这与依法治国的精神格格不入。



    违建商品房“变身”几近售罄



    一年前，《法制日报》记者重点调查了鄂州城区4个商品房项目，即湖北德立房地产开发有限公司开发建设的莲花中央广场住宅楼部分、湖北巨源房地产开发有限责任公司开发建设的南国名门、鄂州市永森房地产开发有限公司开发建设的竹林广场、鄂州市金旺房地产开发有限公司开发建设的中天大厦。

    本报记者调查发现：莲花中央广场(住宅部分)的规划审批图显示其2号、4号楼分别为14层、16层，但实际均建成31层；南国名门1-5号楼均比审批公示楼层高出1层，还在楼前有3栋独体别墅；竹林广场的7号楼由27层变成32层,其属于还建房的9号楼由24层变成33层；中天大厦的A栋与B栋均比审批公示楼层高出2层。

    11月27日，《法制日报》记者回访四个商品房项目，发现这些项目的违建房均靠政府罚款“洗白”变身合法，保持原状，已对外出售。

    莲花中央广场（住宅部分）的2号、4号楼均还是31层，售楼部工作人员表示两栋楼的房子已销售完毕。

    南国名门1-5号楼已有住户入住，3栋独体别墅“安然无恙”。与2013年11月记者来调查时不同的是，门前分别挂上的“凤凰街办洋澜村七组党员群众活动中心”、“鄂州市神舟物业管理有限公司”、“湖北巨源房地产开发有限公司(南国名门项目开发商)”3块铭牌再次消失。

    竹林广场7号楼的电梯楼层有32层、9号楼是33层。售楼部工作人员介绍说，目前只有5号楼还有部分房源。

    中天大厦A栋与B栋电梯显示为29层，售楼部工作人员表示部分高层还有房源。

    《法制日报》记者先后联系了鄂州市金旺房地产开发有限公司法定代表人杨金开、湖北德立房地产开发有限公司法定代表人张伟、鄂州市永森房地产开发有限公司法定代表人王贤银、湖北巨源房地产开发有限责任公司法定代表人杨在武等人。其中,除王贤银手机一直处于关机外，其他开发商纷纷“叫屈”。

    杨金开说，已经缴纳了罚款，记者此前报道使得他们“问题最小”却被处理。记者再追问，他不愿再多说，随即挂断电话。

    张伟则坚称莲花中央广场2号、4号楼改变规划是“得到政府会议纪要允许的”。不过，他也表示，目前已缴纳罚款，事后将起诉政府。他还透露，今年湖北省委巡视组来鄂时，曾过问房产违建的事。

    杨在武得知记者的身份后，不愿透露是否已缴纳罚款，要记者去找相关部门问。
11月27日，鄂州市规划管理局法制科科长卢咏华向记者介绍了该局对4个项目的处理情况：

    莲花中央广场2号、4号楼共超面积15615.44平方米，处罚3129万余元，但仅缴纳了500万元，目前该局已向法院申请了强制执行；

    其他3个项目均已缴清罚款，其中竹林广场共超面积8085.38平方米，处罚451万余元；中天大厦共超面积3749.33平方米，处罚89万余元；南国名门共超面积2763.53平方米，处罚37万余元。

    卢咏华告诉《法制日报》记者，南国名门3栋低层建筑（即前述独栋别墅）的处理工作交给项目所在地鄂城区凤凰街道办事处，由湖北巨源房地产开发有限公司配合，并将处理结果作为南国名门项目获得规划验收的条件之一。

    对于为何3栋别墅如今仍“安然无恙”，卢永华解释说，凤凰街道办事处出具了一份情况说明，该局就审核通过了南国名门项目的规划验收。

    有知情人士透露，南国名门3栋别墅能保存下来，取决于凤凰街道办事处，情况说明的操办者是凤凰街道办事处党工委副书记、主任姜剑鹏。

    11月27日下午，记者到凤凰街道办事处采访，姜剑鹏不在办公室，打其手机一直是忙音。

    鄂州市规划管理局官方网站显示：今年7月28日，湖北巨源房地产开发有限公司开发的南国名门项目通过了项目竣工验收规划条件核实证明审批，今年1月21日，鄂州市规划管理局还新审批了南国名门6-8号商住楼的规划；鄂州市金旺房地产开发有限公司开发的中天大厦也已于2013年9月27日获得规划验收。

    《法制日报》记者要求查看鄂州市规划管理局对上述4个项目的行政处罚决定书等正式文件，卢咏华称案卷全部移交给了办公室。不过该局办公室主任何仲斌带记者询问档案室后，称案卷已归还局法制科，并说行政处罚肯定做了。



    “限于力量”未追究干部违法违纪责任



    《法制日报》记者进一步调查发现，鄂州市在建商品房超规划建设并不只是此前报道中所提到的4个，而是有30余个。

    采访中，有知情市民提出疑问：城管部门与规划部门作为执法主管部门，没有尽到职责而导致大量房地产项目违建，此后违建项目缴纳罚款就变身“合法”，相关干部是否应该承担相应责任？

    在接受《法制日报》记者采访时，鄂州市纪委监察局执法监察室主任王德友曾说，造成在建商品房违建成风的原因主要有：鄂州市拆违控违办法存在制度交叉、职能交叉，查处职能不归城管局，但队伍在城管局，导致履责不到位；存在政府部门、部门下属机构及项目所在地政府监管不到位的问题，如莲花中央广场是凤凰街办、政府招商引资项目。

    “限于力量，不可能一一追究政府部门领导责任。”王德友当时表示，目前，该局也没有直接的线索反映哪个干部有以权谋私的情况；下一步，将对市城管局、市规划局及地方政府有关负责人进行约谈，保证其今后的工作中严格依法履职，杜绝此类现象产生。

    11月27日，《法制日报》记者赴鄂州市纪委监察局采访，王德友已被抽调至湖北省委巡视组。他告诉记者，去年底至今年5月自己被抽调之前，没有采取进一步处理措施，相关案件已移交给执法监察室陈文龙，可向他询问此事。

    11月27日，鄂州市纪委监察局执法监察室工作人员给正在外出差的陈文龙打电话联系说明记者采访意图，他让工作人员转告记者，至今没有采取进一步行动，有关具体情况可以问王德友。
此前在接受《法制日报》记者采访时，鄂州市规划管理局有关负责人曾信誓旦旦地表示，除对南国名门的3栋别墅建议凤凰街道进行整体拆除，对其他3个项目“拆除的可能性不大”，所以决定采用行政处罚方式。

    如今，所有的违法建设房屋借助政府行政罚款变身“合法”，没有被拆除一平方米。

    “要是只是罚款就能了事，就不能排除政府有‘先把猪养肥了再宰’、永远不吃亏的嫌疑。部分开发商违建有政府会议纪要支持，最终成了政府先默许再罚款将其变为‘合法’。如果不追究任何人的责任，肆意违建的情况只能愈演愈烈。”有不愿透露姓名的房地产开发企业负责人认为。

    在湖北省律师协会建筑与房地产专业委员会副主任、湖北前锋律师事务所合伙人屈名胜看来，鄂州市政府对在建商品房违建项目的处理方式是典型的“以罚代管”，不符合行政处罚法、城乡规划法的原则；地方政府同意开发商开发建设不等于同意违规开发建设，应当说地方政府职能部门的监管不严是原因之一。

    “这个现象既反映出当地的法治环境，也反映出当地政府在追求经济发展的同时被企业绑架而无所作为，背后也完全有可能隐藏着肮脏与腐败。”屈名胜认为。

    公开信息显示，今年8月18日，鄂州市中级人民法院一审公开宣判：原鄂州市住建委副主任沈美树被判处有期徒刑6年6个月，并处没收财产人民币2万元；原市容环境卫生管理局局长、市城市管理局局长肖文斌被判处有期徒刑13年，并处没收财产人民币10万元。

    此外，沈美树的同事、原鄂州市住建委党委书记、主任李国凡也因涉嫌贪腐问题也已被“双规”。

    屈名胜的观点得到了中南财经政法大学廉政研究院院长乔新生教授的认同。乔新生也认为，地方政府急功近利，开发商权钱交易，规划部门玩忽职守，都是造成商品房项目违法开发建设屡禁不绝的原因。

    “在我国城市管理和城市规划中，的确存在‘罚款合法化’的现象。按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，如果不修改城市规划，那么即使罚款也不能解决建筑违法的问题。但很遗憾的是，本来应该坚决贯彻落实城市规划的城市规划主管部门收到罚款之后，却修改城市规划，结果导致城市规划成为废纸一张。”乔新生说，规划成了“鬼话”，与法治精神不合。

    事实上，2012年，住房和城乡建设部曾出台99号新规《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（2012年9月1日起正式实施），其中明确规定：对无法采取改正措施消除对规划实施影响的，处罚机关依规处以罚款，应当在依法强制拆除或者没收实物或者没收违法收入后实施，不得仅处罚款而不强制拆除或者没收。

    对实际执法活动中多是“罚款了事”，卢咏华说，实际执法中，要想“强制拆除”一栋违建房会涉及太多方面、很多利益，特别是已建成甚至预售了的房子难度会更大；同时，没收实物也存在困境，没收之后谁来管理、政府如何接管都是问题。

    “目前，在具体执法实践中，城乡规划执法有被开发商‘绑架’、政府部门利用的嫌疑，这一现象亟待引起有关立法与监管部门的注意。”屈名胜说。（完）

    法制网鄂州（湖北）12月5日电